喻忠恩：职业教育改革的模式选择及政府角色

发布时间：2020-04-13    来源：平顶山市教育体育局     浏览次数:

改革开放四十年来，我国职业教育办学规模得到了长足的发展，职业教育在高中教育阶段和高等教育阶段均实现了占比半壁江山的目标。这是改革开放以来国家层面对职业教育极端重视和大力推动的结果。但是，毋庸讳言，我国职业教育在规模发展的同时质量提高并不明显，职业教育的社会吸引力并未增强，对经济社会发展的支撑与推进作用也不显著。

我们不难发现，这个四十年我们基本上是循着“先做大再做强”的思路来发展职业教育的。

至于改革，尤其是以办学质量和办学效益为目标的改革，我们一直奉行着一种政府主导下的诱导式改革。审视我国职业教育改革与发展的现实，这种改革模式的有效性值得怀疑。

我们有理由认为，基于现有经验之上的方式方法去促进职业教育内涵式发展、推动职业教育现代转型是行不通的，职业教育现代化还未走上正轨。这表明，我们需要对现行的职业教育改革模式进行反思。本文结合2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，通过两种改革模式的比较，并结合政府的角色定位，提出我国职业教育改革的模式选择问题，期望能引起学术界的关注与深入探讨。

一、诱导式改革及其后果

在职业教育规模发展到一定程度后，教育质量的提升自然成为一个不可回避的问题。如何通过改革提升办学质量？结合我国改革开放以来的职业教育发展，我们不难发现，我国职业教育改革属于一种温和的诱导式改革。那么，什么是诱导式改革？笔者认为，诱导式改革是相对倒逼式改革而言的，是通过激励、引导成员自觉、主动开展的一种改革方式。

这种改革的基本路径是，通过政策、资金等方式，鼓励并引导部分优质学校自行开展改革实践探索，对主动启动改革者实行重点建设，将探索有效的办学实践形成典型经验或模式，再通过以点带面的方式，推广改革成功经验与模式，带动职业教育整体改革。简言之，这种改革是通过自下而上的方式启动部分改革，再通过自上而下的方式推动整体改革。

在这种改革模式底下，教育主管部门的政策虽然面向全体职业教育机构，但工作的着力点落在部分职业院校，改革的切入点在抓住典型，并发挥典型的辐射影响和示范带动作用。这种诱导式改革最典型的案例是“十一五”期间开始启动的职业院校示范校建设。2005年11月，国务院下达《国务院关于大力发展职业教育的决定》，明确提出了实施职业教育示范性院校建设计划，要求重点建设高水平的培养高素质技能型人才的1000 所示范性中等职业学校和100所示范性高等职业院校。其目的是，“大力提升这些学校培养高素质技能型人才的能力，促进他们在深化改革、创新体制和机制中起到示范作用，带动全国职业院校办出特色，提高水平。”

诱导式改革之所以成为我国职业教育改革的基本特征，首先与政府对职业教育的资金投入有限有关。由于我国职业教育规模庞大，在现行的政府主导办学的体制之下，启动整体改革的资金需求量非常大，中央财政无力支付全国范围内的职业院校改革所需要的资金。同时，由于地方政府对发展职业教育的认知水平、区域经济社会的发展水平差异大等原因，多数地方政府对发展职业教育的资金支持长期跟不上的情况下，通过这种改革方式，期望通过使用有限的中央财政资金撬动改革，以点带面，从而发挥最大的效益。因此，从这个意义上讲，这种诱导式改革是现行管理和办学体制下的一种相对合理并具有操作性的选择。

其次，这也与我国职业教育改革的思路不清晰有关。四十年来，我们对于职业教育发展规律的认识越来越深刻，尤其是基于职业教育区别于普通教育的本质特征，对于如何正确处理职业教育各要素之间关系的认知越来越清晰。表现在职业教育实践中，关于如何有效推进企业深度参与职业教育实现校企合作、产教合作培养人才，成为近十年来职业教育改革探索的重心。当然，我们不得不承认，囿于现行的职业教育办学体制和管理体制，我们在校企如何深度融合这个关键性的问题上始终没有探索出一条有效的路子。很显然，在国家顶层没有清晰的职业教育改革思路，尤其是对现行办学体制管理体制没有实质性变革政策导向的背景下，教育行政主管部门寄希望于示范校在不断借鉴教育发达国家人才培养经验模式、在不断试错的过程中实现本土化的人才培养新模式的突破，无疑也是不难理解的。

但是，这种诱导式改革真的可以发挥“以点带面”扩散效应吗？事实上，以示范校建设为例，这种诱导式改革并没有起到推动这些职业院校办学特色和办学水平的明显提升，也没有发挥到示范引领其他职业院校发展的作用，反而引发了一系列的消极后果。

（一）导致职教改革形式化

示范校本应该是通过改革示范实现人才培养质量示范。但示范校的建设表明，这种示范作用没有表现出来。对此，基层职业院校的校长有着清醒的认识。据媒体报道：“不少校长反映，示范校应当更多地在产品技术含量、研发能力和对企业的贡献力上起引领作用，不能过于强调对规模和数量的考量，关键要能为地方经济建设培养出过硬的技能型人才，中职学校改革发展的着力点应当更多放在内涵建设上。”[①]由于较长时期我国职业教育的办学模式、管理模式是参照普通教育来进行的，导致职业院校整体办学水平普遍较低；再加之示范校的遴选和建设属于事前激励的方式，导致在示范校试点改革过程中，建设资金并没有得到合理的使用，许多职业院校并没有在人才培养的方式方法上真正下功夫，而是为追求“政绩”刻意创建“新”模式，改革发展行为表面化、形式化、短期化、功利化现象突出。

（二）导致职教发展资金浪费

示范校建设的初衷是利用有限的资金发挥最大的效益。但在事实上，这种以经费资助为手段的诱导式改革的做法实质上是浪费本不充足的办学资金。这是因为，被纳入示范校建设的职业院校本身就是“优质”学校，即包括师资、设备在内的基本办学条件较好的学校。事实上，也只有这些院校才有可能被遴选上作为重点建设的示范校。正因为“不缺钱”，“示范校建设单位在使用项目资金时，普遍感到示范校建设需要花钱的地方很多，但花钱的时候，却感觉到钱要花出去也不太容易”。[②]同时，这种试图为这些“优质”学校注资完善实训实验设施设备的做法，不仅不利于融合职业院校与企业行业的关系，反而由于在一定程度上“保证”了示范校人才培养过程的独立性，从而使得这些职业院校更疏离了企业行业，从而没有激发以行业、企业为核心的社会力量参与主办职业教育及其人才培养。这显然与示范校建设的初衷是相悖的。

（三）导致职教改革动力缺乏

示范校建设没有真正使得这些示范校发挥应有的引领作用，而更重要的是，这种做法对未能纳入示范校建设的职业院校的消极作用极大。

一方面，这种诱导式改革是以重点建设的方式来开展的，资金、政策向示范校倾斜，导致职业院校出现“马太效应”。如果说作为拥有优质教育资源的示范校在人才培养的改革上没有迈出实质性步伐，师资和生源基础同样薄弱的学校更难以具备改革的基本条件和创新性改革的理由，从而使得这些院校难以有启动改革的动力。另一方面，由于我国公办职业院校所实行的是事业单位管理体制。办学效益和人才培养质量并不会直接或短时期内不会直接影响到职业院校的生存。这种政策“保底”的功能使得职业院校是否改革、改革成效如何，都不触动职业院校及其成员的根本利益，这就使得绝大多数职业院校同样缺乏变革的压力。

综合以上，笔者认为,我国职业教育的诱导式改革的初衷是好的，在现行办学体制和管理体制下也是可以理解的。但毋庸讳言，这种改革在思维方式上是计划经济时代的产物，是普通教育发展思维的产物。由于这种改革始终未能触及体制改革，导致教育主管部门除了局限于在职业院校内部进行机械的、反复的调整，和意义十分有限的、微观层面的课程教学改革之外，无法真正启动深层次的变革。事实已经证明，这种政府主导之下的重点扶持、以点带面的诱导式改革除了浪费资金之外，不能产生促进我国职业教育现代转型的全局性的积极效果。

二、倒逼式改革及其切入点

发达国家的职业教育发展历史表明，由于办学体制是在市场经济体系背景和以企业为主体的办学模式下运行的，决定了职业院校的发展与改革首先是基于市场的竞争压力，进而激发主动改革的内部动力，整体上属于自我改革与调整的范畴。如前所述，我国职业教育的情况有所不同。在当下职业教育政府主导、职业院校办学由政府兜底的背景下，职业教育改革缺乏来自职业教育的内部动力与来自市场竞争的外部压力，这种模式决定了“自改革”的有限性。

因此，真正有效的职业教育改革在更大程度上取决于“外力”，即来自于市场竞争的压力。如果说，诱导式改革强调的是来自于政府激励的改革动力，那么倒逼式改革是源于职业院校自身生存与发展的压力。与此相适应，与诱导式改革使用鼓励手段不同，倒逼式改革的价值取向是惩戒性的。其基本思路是：提出发展目标，引入竞争机制，职业院校自主改革，适应经济社会发展需要者生存。简言之，诱导式改革是鼓励改革者主动改革，而倒逼式改革则使逼迫办学者主动改革，否则就会遭到淘汰。

职业教育作为高中阶段教育，与义务阶段教育最大的不同是，职业教育具备人力资源投资的属性，因此不应由政府兜底。美国经济学家米尔顿·弗里德曼认为，“职业和专业学校教育没有上述的被认为是一般教育所具有的那种邻近影响。它是对人力资本进行投资的一个方式，类似对机器、建筑物或者其他形式的非人力资本进行的投资。它的功能是提高人类在经济上的生产力。”[③]因此，弗里德曼认为，政府不应该为职业教育“埋单”，政府“埋单”的结果是必然造成这些教育机构效率低下。关于这一点，也有学者明确忠告，“各国政府，特别是发展中国家的政府，无力迅速适应急剧变化的技术要求，或无法培养出具有最新技术水平的人才”，而“制造业在80年代后期和整个90年代的发展趋势清楚地表明，私营部门参与未来劳动力的培训是当务之急。”[④]

事实上，对于政府主导型职业教育存在的弊端，政府高层也十分清楚。在2014年2月26日国务院常务会议上，李克强总理在部署加快发展现代职业教育时指出：“完全由政府主导的职业教育，很可能偏离社会需求。” [⑤]这表明了中央高层对于我国现行职业教育改革与发展的模式所进行的深刻反思，对这种模式存在的弊端有着清醒的认识，并为我们明确了未来职业教育进一步深化改革的切入点。而在当年6月国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》则明确提出了职业教育体制性变革的改革方向。

很显然，作为我国职业教育改革顶层设计，《决定》为我国职业教育的现代转型提出了一个新的思路。《决定》所提出的“政府推动、市场引导”的办学原则表明，职业教育资源的配置应该发挥市场的基础性作用；职业教育改革的根本出路在办学体制、管理体制的改革，打破目前政府主导学校办学的职业教育发展模式。这是因为，在现行办学体制和管理体制之下，企业、行业无法真正深度参与职业教育。尽管我国出台了一大批校企合作、产学结合的政策、法规，但是由于企业没有被真正纳入并作为职业教育发展的基本要素，这些政策、法规的实际意义并不大。就企业参与职业教育而言，单纯的法规约束企业参与是最低层次的，以利益来激励企业参与次之，而让企业作为职业教育的办学主体才是根本之道。惟其如此，企业才能真正介入到职业教育中来，职业教育人才培养才能真正与企业自身发展融为一体。因此，根据《决定》，新一轮职业教育改革的方向是，推动包括企业在内的社会力量举办职业教育，建立开放多元的中国特色的职业教育体系。这种体系简而言之，就是职业教育的社会化、市场化。如是，职业教育会因为外部、内部的竞争而激发生机与活力，包括办学资金、人才培养质量等在内的许多问题会迎刃而解。

显然，这种改革目标的实现，沿用原有的诱导式改革显然是行不通的。只有通过办学体制、管理体制的倒逼式改革，主动让企业、行业参与乃至举办职业教育，从而与现有职业院校形成平等竞争的态势，进而迫使这些职业院校主动进行改革以求生存，提升自身的发展能力，从而形成促进地方经济社会发展的能力，发挥职业教育应有的作用。教育发达国家的经验表明，只有倒逼式改革才能激活职业教育的生命，也只有倒逼式改革才能激发职业教育应有的活力。这种改革较之于诱导式改革的优点在于：从政府的角度来看，可以避免资金浪费；从社会的角度来看，可以提高教育效益；从个人的角度来看，有益于满足对高质量教育的需求。

那么，从结果的角度来讲，这种改革是有效的，但为什么难以推动呢？笔者认为，长期的计划经济时期的教育管理体制下的惯性以及教育主管部门的诱导式改革模式，使得职业院校形成了一种改革“路径依赖”，并在“等待”中逐渐形成使自己成为改革的自觉或不自觉的“抵制者”。

从职业院校来看，他们本身并不具备自主改革的资质。但是，他们完全可能成为一种不可忽略的抗拒改革的消极因素。对于职业院校教职员工这一庞大的群体来说，他们中的绝大多数已经习惯于国家事业单位的管理方式，习惯于诱导式改革带来的有限的影响，因此如有可能他们宁愿选择接受职业教育一步步的滑落，而尽量避免在职业教育改革过程中受到直接的冲击。

事实上，就绝大多数职业院校的教师而言，由于本身即是应试教育的产物，他们习惯于类似普通教育的“传道、授业、解惑”的教学形式，教学活动长时期游离于实际的生产、经营乃至社会生活之外，他们缺乏应有的与行业、产业对接的基本素质。职业教育社会化改革一旦实施，多数职业院校将面临严峻的生存问题，教师队伍中的许多成员将面临难以生存的困境。这就是长期以来我国职业教育改革领域雷声大雨点小的原因。

从教育主管部门来看，目前职业教育改革动议出自上层，但仅靠作为中层的教育主管部门确实难以推动。职业教育与普通教育不同，其基本要素更多，涉及面更广，因而改革的推行更复杂，作为落实并实施国家职业教育改革设计的教育主管部门根本无力去推动。教育主管部门作为职能部门可以牵头制定政策，但其控制面主要在学校，涉及到企业等其他方面的政策实施、调控、监督等远非他们能力可及。

因此，实施以资金、政策为筹码的诱导式改革，教育主管部门尚有作为的空间；而一旦涉及体制性变革，教育主管部门则无能为力。因此，倒逼式改革一定要由政府来主导才有可能。而从我国多数省级地方政府来看，或对于《决定》的理解不充分，或对于《决定》所要求的改革不敢尝试，尤其是不敢突破现有的体制性障碍。这也是《决定》颁布已经四年，但鲜有地方政府落实《决定》的具体改革方案出台。由于缺乏政府层面的改革设计，教育主管部门只能是以地方文件传达中央文件。

由此，我们认为，《决定》所设定的目标不能期望按照目前的改革思路去实现，也不能依赖这种单靠教育主管部门去推动职业教育改革发展的路径。在目前我国现行职业教育办学体制底下，改革办学体质的关键还在于地方政府。政府实施体制性改革的决心，以及对职业院校改革的体制推动，是职业教育改革根本动力。

从这个意义上讲，倒逼式改革不是政府的退出，而一定是在政府的主导下改革方可能进行。只是，在这个改革的过程中，政府不再充当职业教育办学主体作用，不再过多介入具体的微观的职业教育活动，而是充分利用政策与法规的约束和激励机制，发挥其在职业教育发展过程中的重要推动作用。这显然是《决定》提出“政府推动，市场引导”，而不再沿用“政府主导、行业引导、企业参与”办学原则的根本原因。显然，如果政府做不到这一点，或者不愿意做到这一点，职业院校的改革不可能真正实施。

三、改革模式转变与配套政策

当然，职业教育改革不会是一帆风顺的。职业教育改革同样也存在利益调整的问题。同时，在企业成为职业教育重要办学主体的情况下，不可避免地会产生一些改革衍生的社会问题。对此，我们也应该有清醒的认识以及相应的应对策略。

新一轮改革面临的最大问题是如何安置现有职校教职员工。毋庸讳言，职业教育办学体制改革后，由于竞争机制的引入，会导致相当一部分职业院校尤其是办学实力较弱的公办院校，会由于缺乏足够的竞争力而出现规模缩减甚至停办的现象，并由此这些院校教职员工的失业，从而对社会稳定可能会造成一定程度影响。事实上，这也是我们虽然清楚办学体制改革势在必行，但实质性改革的启动不断推迟的一个重要原因。

同时，新一轮改革实施后的一个时间段内，由于新体制建立和完善需要一个过程，职业教育现存的问题可能会显得更加突出。其中，比较显性的是招生问题。如所周知，由于近年来职业教育尤其是中职教育规模开始下降，部分学校招收生源不足，由此导致出现了招生过程中比较严重的违规违法招生的现象。尽管我国各级教育部门多次颁布相关法规，试图进行严格规范，但这种招生乱象还是比较普遍地存在。

尽管从长远来看，随着办学主体的进一步多元化、指令性乃至指导性招生计划放开，职业院校招生由于依靠市场的调节，在最大程度上克服了现存招生政策的诸多弊端而变得更加有序，但在改革的最初一个时期内，这种违规违法招生的问题不仅不会得到缓解，反而会变得更加突出。此外，企业的规范化办学、人才培养质量监控、混合所有制管理等一系列问题也会凸显。

由于这些风险的存在，多数地方政府在启动职业教育改革的问题上顾虑重重，以致改革的行动一再拖延。如果职业教育改革无期限往后退，其后果无非是教育规模持续下降，社会（学生、家长、企业）对职业教育的期望值进一步降低，进一步的影响是社会经济发展底气不足、社会转型迟滞乏力。而在这个过程中，部分职业院校破产、人员失业的问题尽管同样存在但不会在一个较短的时期内爆发。但是，慢性病同样也是足以致命的，而其后遗症更将变本加厉。职业教育新体制的产生，不啻是现有体制的脱胎换骨。因而对于职业教育改革而言，我们应该在正视问题的前提下，坚定改革方向，稳步推进办学体制和管理体制改革。否则，只会导致问题累积越来越多、改革的代价越来越高。

考虑到现有职业院校的改革承受能力，体制性改革可以在政府主导之下分步实施。先进行一定数量的增量改革，即先通过相关政策、法律手段，支持企业、行业举办职业院校，与现有公办职业院校同台竞争、共同发展；其次，对现有公办职业院校进行管理方式改革，支持企业、行业对现有职业院校实行控股，实施职业教育混合所有制改革，以不断增强职业院校的生存与发展能力。最后，政府通过改革职业院校财政拨款方式，改变职业教育政府办学的发展模式，从而建立多元竞争的办学格局。这种渐进式的倒逼改革既可以逐渐实现职业教育现代转型的终极目标，也可以最大程度减少改革可能带来的冲击。

同时，为适应企业作为办学主体的现代职业教育新体系的建立与发展，政府必须同步完善改革的配套措施，建立一套全新的法律法规体系以及管理体制体系，以确保改革的稳步进行。首先是建立完备的法律法规体系。明确企业在职业教育中的主体作用和功能定位，以及企业相关的权利、义务和责任，为企业主体作用的发挥提供法律保障；明确企业办职业院校的法律属性，赋予其合法的身份和地位；明确对未承担相应义务企业的惩罚措施。其次，应建立完善的督察机制。政府应充当社会公众的监护人及企业利益与社会利益的协调仲裁人，以行政干预和经济调控为手段，引导并监督企业履行社会责任的程度和方向，纠正或惩处企业逃避社会责任的行为，保证企业切实有效地履行社会责任。[⑥]

当然，职业教育的体制性改革成效不会立竿见影，而现在所做的无疑是着眼于二十年乃至三十年之后职业教育以及经济社会的长远发展。这对于那些急功近利的改革者来说，是一个重大的考验。因此，对于职业教育改革，我们既要有断臂自救的勇气，亦要有为子孙后代造福的胸怀。

作者：喻忠恩教育学博士，副研究员，广东技术师范学院职业教育研究院专职副院长。

参考资料：

[①]时晓玲:《中教观察：中职示范校建设重规模更应重内涵》，《中国教育报》2011-11-11第2版

[②]丁昭渝：《示范校建设资金使用的思考与探讨》，《科学咨询》 2014 (35) 。

[③][美]弥尔顿·弗里德曼著，张瑞玉译：《资本主义与自由》商务印书馆，2011年，110页。

[④]鲍尔：《21世纪世界职业教育》，《教育展望(中文版)》，2001（01）。

[⑤]刘亚荣：《政府主导，为何会偏离社会需要》，《中国教育报》（2014-04-28）第6版。

[⑥]喻忠恩：《职业教育的革命性变革：从政府办学到企业办学》，《职教论坛》（2016-09）。